RESENHA DO TEXTO ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS – Mª DAS GRAÇAS RUA

RESENHA DO TEXTO ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLI-CAS – Mª DAS GRAÇAS RUA


1.Análise de Políticas Públicas: Conceitos Básicos - Maria das Graças Rua – (Texto de referência)

2.Construção de Agendas e Inovações Institucionais: Análise Compa-rativa da Reforma Sanitária e da Reforma Urbana - Telma Maria Gonçalves Menicucci e Flávia de Paula Duque Brasil – (Texto de com-plementação)

3.Idéias, Conhecimento e Políticas Públicas – um Inventário Sucinto das Principais Vertentes Analíticas Recentes – Carlos Aurélio Pimen-ta de Faria – (Texto de complementação)

4.O Desafio da Gestão das Redes de Políticas- Sônia Maria Fleury Tei-xeira- (Texto de complementação)

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Rua afirma no texto que as sociedades modernas têm como principal característica, a di-ferenciação social, e que os seus membros têm idéias, valores, interesses e anseios distintos e exercem diversos papéis no decorrer da sua existência, transformando a vida social em algo complexo e conflituoso, onde a opinião e os tudo que é valorizado deve ser mantido dentro de certos limites razoáveis e administráveis. Para que o limite seja estabelecido, é necessário que seja usado a coerção e a política. O problema com uso único da coerção é que quanto mais se usa, menor se torna seu impacto e mais caro o seu custo, restando como solução viável o uso da política. Mas em contrapartida, esta também envolve a coerção.

Rua indaga o que seria política, e responde com as palavras de Schmitter, que define polí-tica, num conceito amplo, como a resolução pacífica de conflitos. Delimitando o conceito, pode-se estabelecer que a política consista no conjunto de procedimentos formais e informais que ex-pressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos.

Rua afirma que as políticas públicas são as saídas que resultam da atividade política. Elas abarcam o conjunto das decisões e ações relacionadas à alocação imperativa de valores sociais. Toda política pública compreende diversas decisões e ações estratégicas, enquanto a decisão política abarca uma escolha entre várias alternativas, expressando certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão políti-ca, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública. Faria completa a definição de Rua afirmando que o campo da análise de políticas públicas se institucionaliza com a defini-ção das políticas como variáveis dependentes, e que as variáveis independentes na interpretação da produção das políticas passam a ser, quase exclusivamente aquelas relacionadas ao poder. As políticas públicas envolvem, portanto, atividade política. Resultam do processamento, pelo sis-tema político, dos inputs originários do meio ambiente e de withinputs (demandas originadas no interior do próprio sistema político). As demandas podem ser reivindicações de bens e serviços, de participação no sistema político, de controle da corrupção, de preservação ambiental, etc.

Exemplo de suporte ou apoio a políticas são a obediência e o cumprimento de leis e regu-lamentos, os atos de participação política, o respeito à autoridade dos governantes e aos símbolos nacionais; a disposição para pagar tributos e para prestar serviços. Estes atos são a constatação do input de apoio, que seja ao governo ou ao próprio sistema político. Outro fato importante é de que os inputs de demanda e de apoio não se restringem ao plano interno do país, mas é afeta-do pelo que acontece em seu entorno, com os outros países. Os withinputs também expressam demandas de apoio e distinguem-se dos inputs pelo fato de que são provenientes do sistema polí-tico interno.

Pode se constatar que grande parte da atividade política dos governos se destina à tentar satisfazer as demandas sociais, mas isto nem sempre ocorre, ou ocorre apenas parcialmente. Na tentativa de processar as demandas é que se desenvolvem aqueles “procedimentos formais e in-formais de resolução pacífica de conflitos” que caracterizam a política. Faria cita Kingdon, des-tacando a existência de três tipos de atores e questões no processo de produção das políticas pú-blicas: o dos problemas, o das políticas (policies) e o da política (politics). O primeiro é formado por informações sobre uma variedade de questões problemáticas e por atores que propõem diver-sas e conflitantes definições para os problemas. O segundo envolve aqueles que propõem solu-ções aos distintos problemas. O terceiro, por fim, agrega três elementos, movimentação dos gru-pos de pressão, mudanças no legislativo e nas agências administrativas que diz respeito à idéia de que um número significativo de pessoas em um dado país tende a pensar e a fazer suas esco-lhas segundo certos parâmetros comuns, que podem variar ao longo do tempo. Brasil e Menicuc-ci apresentam uma concordância com Faria ao afirmar que a esfera pública política como estrutura comunicacional é enraizada no mundo da vida por intermédio da sociedade civil, como uma rede adequada para a comunicação de conteúdos, tomadas de posição e opiniões. Na esfera pública os problemas são percebidos, identificados, tematizados e mesmo, dramatizados; e os fluxos comunica-cionais são filtrados e condensados em opiniões públicas enfeixadas em temas específicos.

Existem, basicamente, três tipos de demandas públicas: as novas, as recorrentes e as re-primidas. As demandas novas são aquelas que resultam do surgimento de novos atores políticos ou de novos problemas. Os novos atores são aqueles que já existiam mais não eram organizados. Os novos problemas, são aqueles que não existiam antes, ou que existiam apenas como um “estado de coisa“, não chegando a pressionar o sistema e se apresentar como problemas políticos a exigirem solução. As demandas recorrentes são os problemas mal ou não resolvidos, e que estão sempre voltando a aparecer no debate político e na agenda governamental. Quando o sistema não consegue encaminhar soluções aceitáveis, ocorre o que se denomina “sobrecarga de demandas” que é uma crise que ameaça a estabilidade do sistema e que dependendo da sua gravidade e du-ração, pode levar à ruptura institucional. As demandas reprimidas são aquelas constituídas por “estados de coisas” ou por não-decisões.

Os atores envolvidos nestes conflitos são os chamados ” atores políticos“. Para começar, pode-se distingui-los entre atores públicos e privados. Os públicos são aqueles que se distinguem por exercer funções públicas e por mobilizar os recursos associados a estas funções, são os polí-ticos e os burocratas. Os políticos são aqueles cuja posição resulta de mandatos eletivos. Os bu-rocratas devem a sua posição à ocupação de cargos que requerem conhecimento especializado e que se situam em um sistema de carreira pública. Controlam, principalmente, recursos de autori-dade e informação. Faria afirma que os atores estatais agem tanto como “redutores de incertezas” quanto como maximizadores de poder e riqueza, e relata um papel cada vez mais destacado para tais comunidades, dada a crescente incerteza técnica e a complexidade dos problemas da agenda internacional.

Entre os atores privados destacam-se os empresários, atores dotados de grande capacida-de de influir nas políticas públicas, já que são capazes de afetar a economia do país: controlam as atividades de produção, parcelas do mercado e a oferta de empregos. Os empresários podem se manifestar como atores individuais isolados ou como atores coletivos. Outros atores importantes são os trabalhadores, cujo poder resulta da ação organizada e, dependendo da importância estra-tégica do setor onde atuam, podem dispor de maior ou menor poder de pressão. Completando Rua, Fleury afirma que a participação da população na formulação e gestão de políticas sociais, cria condições para desenvolvimento da cidadania e emancipação dos setores populacionais mais marginalizados.

Outro ator de grande importância no processo político são os agentes internacionais, cuja importância é óbvia no que diz respeito a questões econômicas. Hoje, é preciso ter em mente outro tipo de agente no cenário internacional, que são os chamados atores transnacionalizados, que atuam em escala global, concentrando atomizadamente vastas parcelas de poder, notadamen-te no mercado financeiro e nas telecomunicações, mas também no mercado de armas e no crime organizado.

Finalmente, embora não atue diretamente, não se pode ignorar o papel da mídia. Princi-palmente os jornais e a televisão são importantes agentes formadores de opinião, que possuem capacidade de mobilizar a ação de outros atores e influir sobre as opiniões e valores da massa popular. Como identificar os atores em uma política pública? Estabelecendo quem tem alguma coisa em jogo na política em questão. Quando uma situação não resolvida passa a preocupar as autoridades e se torna uma prioridade na agenda governamental, ela torna-se um “problema polí-tico“.

Para que esse “estado de coisas” se torne um problema político e passe a figurar como um item prioritário da agenda governamental é necessário que apresente pelo menos uma das carac-terísticas: mobilize ação política com uma ação coletiva de grandes grupos, seja ação coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ação de atores individuais estrategi-camente situados; constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que o ônus de não resolver o problema seja maior que o ônus de resolvê-lo; constitua uma situação de oportunidade, ou seja, haja vantagens, antevistas por algum ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema.

Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema político, uma questão ou demanda (input), passa a incluir-se na agenda governamental. A partir desse momen-to inicia-se o momento de formulação das alternativas, mais importantes momentos do processo decisório, quando se colocam claramente as preferências dos atores, manifestam-se os seus inte-resses e é então que os diversos atores entram em confronto, com a possibilidade de solução para o problema.

As preferências se formam em torno de issues ou questões. Issue é um item ou aspecto de uma decisão, que afeta os interesses de vários atores e que, por esse motivo, mobiliza as suas expectativas quanto aos resultados da política e catalisa o conflito entre os atores. Para entender o processo de formulação (e também a implementação) é essencial definir quais são os issues de uma política e identificar as preferências dos atores em relação a cada um deles, uma situação na qual, para que um ator ganhe, o outro tem que perder. Esta é a pior de todas as situações em polí-tica e dependendo do custo do confronto para os atores envolvidos, é possível haver uma acomo-dação onde um lado não ganhe tudo, nem o outro lado perca tudo. Cada um cede um pouco para resolver o conflito sem grandes enfrentamentos, cujo custo pode ser elevado.

Os debates são situações onde cada um dos atores procura convencer o outro da adequa-ção das suas propostas, de tal maneira que o que vence é aquele que se mostra capaz de trans-formar o adversário em um aliado. A persuasão é a tentativa de buscar a adesão pela avaliação das possibilidades de um determinado curso de ação. Outra forma de atuação é a pressão pública, que pode ser realizada por atores individuais ou coletivos. Finalmente, pode-se utilizar da nego-ciação e do compromisso, que são soluções negociadas de tal maneira que todos saiam do pro-cesso acreditando que ganharam alguma coisa. Menicucci e Brasil esclarecem este ponto afir-mando que a amplitude dos debates pode ser atribuída à sua composição heterogênea, bem como quanto às agendas e lógicas de atuação, implicando tensionamentos no interior desse espaço e colocando em relevo os processos comunicativos. Se essas diferenças e disjuntivas circunscre-vem dificuldades no processo de sua constituição e fortalecimento como ator coletivo, de outro lado expressam a possibilidade de canalizar experiências e energias societárias distintas para as ações coletivas.

Rua escreve que além dos procedimentos citados, pode se observar outro, que é a obstru-ção. Trata-se do uso de recursos de poder para impedir, atrasar, confundir, de tal maneira que o custo de determinadas alternativas se torna tão elevado que os atores acabam por se desgastar e por abandonar a luta em torno de uma demanda ou de uma alternativa. Por mais adequada que seja a fundamentação técnica de uma alternativa, a decisão envolve relações de poder, o que sig-nifica dizer que não existem soluções perfeitas. Este fato faz com que somente pequenas parcelas de recursos estejam disponíveis e reduz as decisões políticas a decisões marginais, incrementais. Esta limitação é que imprime a característica de gradualidade à tomada de decisões. O incremen-talismo pode ser uma importante estratégia para a adoção de políticas com alto potencial de con-flito, ou políticas que implicam limitação de recursos ou de conhecimentos, de maneira a garantir melhores condições para sua implementação. Assim, a escolha do modelo é sempre uma questão de estratégia.

Rua diz que o modelo racional-compreensivo, formalizado por Simon, não se distingue apenas pelo maior alcance e pela maior proporção de recursos alocados. Enquanto que no mode-lo incremental existe a convicção de que o conhecimento da realidade é sempre limitado e que as decisões envolvem conflitos de poder e precisam ser ágeis e rápidas, no modelo racional com-preensivo, parte-se do princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decisões de grande impacto.

Os dois estilos ou modelos apresentam problemas. O modelo incremental mostra-se pou-co compatível com as necessidades de mudança e pode apresentar um viés conservador. Já o modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto ingênuo de que a informação é perfeita e não considera adequadamente o peso das relações de poder na tomada de decisões.

Segundo Etzioni as decisões estruturantes são aquelas que estabelecem os rumos básicos das políticas públicas em geral e proporcionam o contexto para as decisões incrementais. Etzioni considera o mixed-scanning o método adequado para lidar com as decisões estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas, porque requer que os tomadores de decisão se engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se dedicar à análise detalhada de cada alternativa. A partir das expectativas é que os atores se mobilizam, defendendo aquilo que seja o seu interesse. Assim, quando se tem políticas distributivas, o padrão costuma ser pluralista e para políticas regulatórias, o padrão pode ser pluralista, mas também tende a ser elitista, dependendo de qual seja o problema a ser regulamentado. Quando se tem políticas redistributivas, o padrão costuma ser o do jogo de soma-zero.

No pluralismo, todos os atores são equivalentes e têm chances de obter a decisão que lhes seja mais favorável. No elitismo e no modelo de classes, isto não acontece: os resultados são previamente definidos pelos interesses das elites, que controlam os recursos organizacionais da sociedade, ou da classe dominante, que controla os interesses econômicos.

Pode se supor que todos os atores agem de maneira absolutamente racional, buscando a solução mais perfeita para apenas aquele problema que está em jogo. Nesse caso, o governo é visto como um ator unitário, que escolhe a alternativa que lhe traz mais vantagem e age. Aconte-ce que a política nunca se esgota nela mesma e freqüentemente mostra-se um campo de interesse cruzado, diversificado e mesmo conflitante.

A abordagem organizacional supõe que o Estado e o governo são conglomerados de or-ganizações dotadas de vida mais ou menos autônoma. Nesse caso, as políticas públicas são en-tendidas como outputs organizacionais. Os atores são agentes das organizações, o poder é dividi-do entre elas e os problemas são percebidos conforme o seu ponto de vista e a sua interpretação. As prioridades são definidas conforme os seus interesses. As soluções devem se ajustar a proce-dimentos operacionais padronizados, conforme as rotinas desenvolvidas pelas organizações.

Assim, existe ainda a abordagem que Allison denomina “Modelo da Política Burocrática”. Este modelo rejeita a idéia da racionalidade linear em relação a uma política específica, con-siderando que os interesses dos diversos atores freqüentemente colocam linhas cruzadas entre diferentes políticas. O elemento crucial é definir qual é o interesse em jogo para cada ator envol-vido. É fundamental definir que recursos de poder cada ator possui, para tentar impor o seu inte-resse aos demais, que aliança é capaz de compor, sua capacidade de ação estratégica, etc. O jogo político não se dá apenas entre unidades institucionais e coletivas, mas entre todo tipo de ator, e sempre, tudo permeado por cálculos políticos, de curto, médio ou longo alcance. Neste jogo, para obter vantagens individuais, coletivas, organizacionais, etc, os atores fazem todas as alianças possíveis, usam de todas as estratégias e recursos. O que move o jogo do poder não é a lógica de um curso de ação, mas o poder efetivo e as habilidades políticas dos proponentes e adversários de uma alternativa para negociar, barganhar, até obter uma solução satisfatória para determinado problema político.

Neste contexto é que surgem as decisões. A rigor, uma decisão em política pública repre-senta apenas um amontoado de intenções sobre a solução de um problema, expressas na forma de determinações legais, não existe um vínculo ou relação direta entre o fato de uma decisão ter sido tomada e a sua implementação. E também não existe relação ou vínculo direto entre o con-teúdo da decisão e o resultado da implementação. O que garante que uma decisão se transforme em ação em regimes democráticos é a efetiva resolução de que todos os atores envolvidos, acre-ditem que saíram ganhando alguma coisa e, nenhum ator envolvido acredite que saiu completa-mente prejudicado. A implementação pode ser compreendida como as ações para fazer uma polí-tica sair do papel e funcionar efetivamente.

Menicucci e Brasil colocam que o processo de democratização gerou potenciais organiza-tivos e a possibilidade de trânsito de projetos configurados no interior da sociedade civil para o âmbito do Estado, endereçados ao alargamento da agenda pública e às possibilidades de influên-cia nas políticas públicas. Rua afirma que a responsabilidade por uma política cabe, claramente, aos agentes situados no topo do processo político, e são quatro as variáveis mais importantes: a natureza da política que não pode admitir ambigüidades; a estrutura de implementação, que são os elos da cadeia e devem ser mínimos; a prevenção de interferências externas; o controle sobre os atores envolvidos na implementação.

Quando se trata de políticas com características de “programas”, um dos problemas que surgem resulta do modo pelo quais esses programas interagem e entram em conflito com outros programas. Em outras palavras, uma instância pode facilmente assumir que tomou a decisão de-mandada pelo público, sabendo antecipadamente que os custos de sua implementação irão recair sobre outra instância, sem que sejam providenciados os recursos necessários para tornar a ação possível. O processo de implementação pode ser uma continuação da formulação, envolvendo flexibilização, de maneira que compreende um contínuo processo de interação e negociação ao longo do tempo, entre aqueles que querem pôr uma política para funcionar e aqueles de quem este funcionamento depende. Neste caso, é preciso identificar quem procura influenciar o que, a quem, como e por que.

A atitude dos agentes públicos responsáveis pelas políticas frequentemente ignora todas essas considerações. Mesmo quando se trata de atores capacitados e comprometidos com a reali-zação de uma política, três atitudes são bastante comuns. Primeiro, os que decidem supõem que o fato de uma política ter sido decidida automaticamente garante que ela seja implementada. Se-gundo, todas as atenções se concentram na decisão e no grupo decisório, enquanto a implemen-tação fica ignorada ou é tratada como se fosse de responsabilidade de outro grupo. Terceiro, apa-rentemente se supõe que a implementação se resume a levar a cabo o que foi decidido, logo, é apenas uma questão de os executores fazerem o que deve ser feito para implementar a política.

Ocorre que a realidade é muito mais complexa e uma política pode simplesmente não chegar a ser implementada, seja pela reação de interesses contrariados, seja por reação ou omis-são dos agentes públicos envolvidos, seja por reação ou omissão até mesmo dos possíveis bene-ficiários. A variedade de resultados decorre do fato de que a implementação é um processo inte-rativo e continuado de tomada de decisões por numerosos e pequenos grupos envolvidos com a política, os quais apresentam reações efetivas ou potenciais à decisão. De acordo com Brasil e Menicucci é necessária a articulação de diferentes atores e da constituição de redes temáticas e policy networks, que, por meio de diferentes processos, conseguiram produzir uma agenda ino-vadora, que se traduziu em mudanças institucionais. Isso denota que fatores exógenos ao campo das políticas, particularmente mudanças no contexto político mais amplo, explicam em parte as mudanças institucionais. Rua diz que por isso, a implementação deve ser vista sob uma perspec-tiva interativa, na qual as ações individuais em pontos estratégicos influenciam consideravelmen-te os resultados obtidos.

E é assim porque na realidade o que existe não é um processo acabado, mas sim um con-tínuo movimento de interação entre uma política em mudança, uma estrutura de relações de grande complexidade e um mundo exterior não apenas complexo mas, também, dotado de uma dinâmica cada vez mais acelerada. Menicucci e Brasil complementam e fecham o texto de Rua fazendo uma releitura dos argumentos de Kingdon: a articulação entre a definição do problema, a definição das alternativas e o processo político é frutífera para explicar inovações nas políticas públicas, mas seu entrecruzamento precisa ser identificado a partir do estabelecimento dos nexos históricos, de forma a entender os atores políticos tanto como objetos como sujeitos. Nesse últi-mo caso, são as ideias que dão o substrato à ação coletiva e ampliar a compreensão das inova-ções requer examinar o processo sociopolítico pelo qual coalizões ou redes específicas são formadas.

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2 thoughts on “RESENHA DO TEXTO ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS – Mª DAS GRAÇAS RUA

  1. Excelente resumo. Parabéns e obrigada pela ajuda. També mgostei muito do texto sobre casamento: Demais. O pior é que a gente não faz nada daquilo e quer ser feliz. Valeu mesmo. Abraços pra você!

  2. Adoreiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiii! Valeu amigaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa! Só você mesmo pra dar esta força! Continue assim! Você é DEZ!

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